Por Antonio Tejeda Encinas
PhD in Law | Doctoral Researcher in Digital Studies at Europa-Universität Viadrina (Germany) | President of the Euro-American Committee of Digital Law – CEA Digital Law | Consultant in Algorithmic Governance and Technopolitical Strategy.
El 6 de junio de 2025, la Comisión Europea, a través de su vicepresidenta ejecutiva Henna Virkkunen, reconoció la posibilidad de posponer ciertas disposiciones del Reglamento de Inteligencia Artificial (RIA) si las empresas no están preparadas, apoyándose en medidas como las directrices preliminares publicadas por la AI Office el 22 de abril de 2025. Esta reconsideración surge de la necesidad de contar con estándares y directrices que respalden la implementación del RIA, que entró en vigor el 1 de agosto de 2024, especialmente para las pequeñas y medianas empresas (pymes), que enfrentan desafíos significativos para adaptarse a las nuevas normativas.
A pesar de estas consideraciones, España prefiere mantener su compromiso con los plazos establecidos en el RIA. El país lo reafirmó, durante la reunión ministerial en Bruselas bajo la Presidencia polaca, donde se discutió la posible posposición o ajuste de ciertas disposiciones del RIA, advirtiendo que la simplificación no debe derivar en desregulación.
España ha avanzado en la implementación de aspectos clave del Reglamento, incluyendo la creación de la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA), con sede en A Coruña, que inició actividades iniciales, como inspecciones de prácticas prohibidas, el 2 de febrero de 2025 y asumirá plena potestad sancionadora y otras competencias de gobernanza a partir del 2 de agosto de 2025.
Vayamos por partes:
1. Contexto europeo: entre la regulación y la realidad empresarial
El RIA es, sin duda, un hito en la gobernanza de la IA, al clasificar las aplicaciones según niveles de riesgo (bajo, medio, alto e «inaceptable») y establecer obligaciones proporcionales. Sin embargo, la flexibilidad propuesta por Henna Virkkunen refleja una preocupación legítima: la brecha entre los objetivos regulatorios y la capacidad de implementación de las empresas europeas. Este dilema no es nuevo; la teoría regulatoria moderna, como la expuesta por autores como Cass Sunstein, aboga por un «regulatory fit» que alinee las normas con las capacidades reales de los actores afectados. El RIA, que entró en vigor el 1 de agosto de 2024, aplica prohibiciones y obligaciones de alfabetización desde el 2 de febrero de 2025, reglas para modelos de IA de uso general desde el 2 de agosto de 2025, y alcanzará plena aplicabilidad el 2 de agosto de 2026, lo que subraya la urgencia de una preparación adecuada.
Un punto adicional a considerar es la heterogeneidad del panorama europeo: Mientras países como Alemania y Francia cuentan con gigantes tecnológicos y ecosistemas de innovación robustos (léase Siemens o el clúster de IA francés en París), la mayoría de los estados miembros, incluido España, enfrentan limitaciones estructurales.
Según Eurostat (2024), solo el 8% de las empresas de la UE utilizan IA de manera significativa, y la adopción es aún menor en el sur y este de Europa. Esto plantea una pregunta crítica: ¿puede una regulación uniforme funcionar en un continente con disparidades tan marcadas? La postura de Virkkunen sugiere un pragmatismo necesario, pero también abre el riesgo de fragmentación, donde los países con menos recursos queden rezagados.
2. España: defensora de la regulación sin liderazgo tecnológico
La firmeza de España en defender los plazos del RIA, puede interpretarse como una apuesta por el liderazgo moral y político en la UE, alineándose con los valores de derechos fundamentales y protección de datos que han definido la agenda europea (pensemos en el GDPR). Sin embargo, esta posición choca con una realidad estructural: según el INE (2024), el 95,6% de las empresas españolas son pymes, y menos del 5% de estas han implementado soluciones de IA de forma significativa. Además, el gasto en I+D en España sigue por debajo de la media de la UE (1,4% del PIB frente al 2,3% en 2023, según Eurostat), lo que limita la capacidad de innovación doméstica. No obstante, la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024, aprobada por España el 14 de mayo de 2024, destina 1.500 millones de euros para 2024-2025 con el fin de impulsar la adopción de IA en pymes, lo que podría mitigar parcialmente estos desafíos si se implementa de manera efectiva.
Desde una perspectiva crítica, esta postura podría reflejar un «dogma regulatorio», donde la adhesión estricta a plazos y normas se prioriza sobre la competitividad económica. La teoría de la «captura regulatoria» (Stigler, 1971) no aplica directamente aquí, pero una variante sutil podría estar en juego: España, al carecer de gigantes tecnológicos, puede estar usando la regulación como una herramienta para proyectar influencia, compensando su falta de liderazgo en hardware o software de IA. Sin embargo, esto ignora un riesgo clave: las pymes, que forman la columna vertebral de la economía española, podrían enfrentar costes desproporcionados para cumplir con el RIA, desde auditorías de algoritmos hasta certificaciones de conformidad. Un estudio de la Comisión Europea (2024) estima que el coste medio de cumplimiento para una pyme podría oscilar entre 50.000 y 200.000 euros, una carga insostenible para muchas.
3. AESIA: una estructura aún en desarrollo
La creación de la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA) es un paso audaz, posicionando a España como pionera en la supervisión nacional de la IA. Sin embargo, su desarrollo incipiente plantea dudas sobre su capacidad para cumplir su mandato. La plena operatividad, con potestad sancionadora y competencias de gobernanza, prevista para el 2 de agosto de 2025, coincide con plazos clave del RIA, como la entrada en vigor de reglas para modelos de IA de uso general, lo que genera un desfase temporal: ¿Cómo puede la AESIA supervisar y apoyar a las empresas si aún está consolidando su propia estructura?
Un análisis más profundo revela un desafío estructural. La AESIA no solo debe supervisar el cumplimiento, sino también actuar como un «facilitador» para las pymes, ofreciendo guías, herramientas y formación. Sin embargo, su presupuesto y personal inicial son limitados—el Gobierno español ha asignado 5 millones de euros para 2025, una cifra modesta comparada con los recursos de agencias similares en países como Francia o el Reino Unido. Además, la elección de A Coruña como sede, aunque estratégica para descentralizar la innovación, podría complicar la atracción de talento especializado en IA, un recurso ya escaso en España. Desde una perspectiva comparada, la Agencia de Ciberseguridad de la UE (ENISA) tardó años en alcanzar plena eficacia; la AESIA enfrenta un desafío similar, pero con un calendario más apretado. Además, la AESIA busca ser un «think & do tank», promoviendo sandboxes sectoriales para testar soluciones de IA, lo que podría fortalecer su rol como puente entre regulación e innovación.
4. Geopolítica digital: entre la soberanía y la dependencia
La geopolítica digital es un terreno complejo, donde la UE busca afirmar su «soberanía tecnológica» frente a potencias como EE.UU. y China. La postura de España en el RIA, reafirmada el 6 de junio de 2025, puede leerse como un intento de reforzar esta agenda, alineándose con la visión de una Europa que regula la IA según sus valores éticos. Sin embargo, la dependencia de tecnologías extranjeras—piénsese en los modelos de IA de OpenAI, Google o los chips de NVIDIA—socava esta ambición. Según un informe de la OCDE (2024), el 70% de las herramientas de IA utilizadas en Europa provienen de fuera del continente, un dato que expone la fragilidad de la «soberanía» europea.
La presión de EE.UU. sobre el Código de Buenas Prácticas para la IA refleja una tensión más amplia: mientras la UE prioriza la regulación, EE.UU. aboga por la innovación sin restricciones, y China avanza con un modelo estatal centralizado. España, al insistir en plazos estrictos, podría estar alineándose con una visión idealista, pero a costa de su competitividad. Un riesgo adicional es la «fuga de innovación»: Empresas tecnológicas podrían trasladar sus operaciones a jurisdicciones menos reguladas, como Singapur o el Reino Unido post-Brexit. La teoría de los «regímenes regulatorios globales» (Drezner, 2007) sugiere que, en un mundo interconectado, la regulación estricta sin una base industrial sólida puede marginar a los actores más débiles, como España. En este contexto, la AI Office de la UE trabaja en un Código de Buenas Prácticas para modelos de IA de uso general, previsto para agosto de 2025, lo que podría influir en la competitividad global y mitigar tensiones con actores externos.
5. La necesidad de una estrategia adaptativa
España necesita una estrategia más flexible. Desde un enfoque teórico, esto se alinea con el principio de «regulación adaptativa» (De Búrca y Scott, 2006), que aboga por normas que evolucionen con las capacidades de los actores y el contexto tecnológico. Esto podría incluir: plazos escalonados para el cumplimiento del RIA, con exenciones temporales para pymes; programas de apoyo, como subvenciones y herramientas de código abierto para reducir costes; e inversión en I+D, inspirándose en modelos como el de Corea del Sur, que combina incentivos fiscales con clústeres de innovación.
Un último punto crítico: La postura de España debe considerar el «efecto señal» de su estrategia. Insistir en plazos estrictos proyecta compromiso ético, pero si las pymes colapsan bajo la presión, el coste social y económico podría dañar la credibilidad del proyecto europeo de IA. Una estrategia adaptativa, anclada en la realidad nacional y la geopolítica digital, posicionaría a España como un actor pragmático y visionario.
Se plantea una disyuntiva esencial: ¿Es la postura de España un intento genuino de vanguardia regulatoria o un dogma desconectado de su base industrial? La respuesta probablemente yace en el medio. España tiene la oportunidad de liderar un modelo de regulación ética, pero solo si equilibra sus ambiciones con las limitaciones de su ecosistema. Esto requiere no solo firmeza, sino estratégia creativa, un diálogo inclusivo con las pymes y una visión geopolítica que reconozca la interdependencia global. En un mundo donde la IA redefine el poder, España debe decidir si quiere ser un faro regulatorio o un competidor viable en la carrera tecnológica.